CONCLUSIONES DE LA COMISION DE MAPA JUDICIAL

FUERO PENAL

1. Organismos del fuero penal que incrementan su competencia con otro fuero:

En la Jurisdicción La Paz se propicia la asignación transitoria del fuero laboral al Juzgado en lo Correccional, mientras dure la situación coyuntural que sobrecarga el Juzgado en lo Civil y Comercial.

Atribución de fuero pleno al Juzgado de Instrucción de Feliciano, para un mayor aprovechamiento de la estructura existente y de acuerdo al resultado de las estadísticas.

Asignación de fuero laboral al Juzgado en lo Correccional de Nogoyá.

2. Ejecución Penal: será ejercida por organismos judiciales de la jurisdicción en que se encuentran ubicadas las Unidades Penales, a saber: Nº1 y Nº6 de Paraná, Nº3 de Concordia, Nº4 de Concepción del Uruguay, Nº5 de Victoria y Nº7 de Gualeguay; siendo competentes en tal sentido las Cámaras (Salas Penales) cuando su asiento coincida con una Unidad Penitenciaria; el Juzgado en lo Correccional de Gualeguaychú y el Juzgado de Instrucción de Victoria.

3. Creación de una Cámara en Gualeguaychú con una Sala de Acusación Penal que entienda en todas las apelaciones instructorias que se produzcan en la Provincia.

4. Creación de dos Juzgados de Instrucción en Paraná.

5. Creación de un cargo de Delegado Judicial como mínimo en cada cabecera de Departamento.

6. Creación de un cargo de Delegado Penitenciario como mínimo en cada ciudad donde funcione una Unidad Penitenciaria.

 

FUERO CIVIL Y COMERCIAL

Sobre las conclusiones es menester apuntar que se ha trabajado en el seno de la comisión en base a criterios objetivos y subjetivos:

a) Planillas estadísticas y en este aspecto surgió como un hecho incuestionable que si bien la "planilla" es distribuida a todos los organismos judiciales de la provincia, su confección en determinados casos no va precedida de idénticos criterios en el volcado de datos; por ej. el expediente que sustanció y se resolvió, sin regulación de honorarios, la nueva entrada a esos fines expresa criterios dispares.

Sobre el punto cabe mencionar que el Sr. vocal Dr. Nesa lleva la inquietud al seno del Excmo. Superior Tribunal de Justicia que resuelve la constitución de una Comisión a los fines de la reelaboración.

b) Solicitudes del S.T.J. al Poder Ejecutivo sobre provisión de cargos a incluirse en los presupuestos, (Años 1995/6) que se fundamentan en actuaciones radicadas por ante el S.T.J. surgiendo de ellas la necesidad de la creación de nuevos organismos y/o su transformación, por fuero y por jurisdicción.

c) Informes a las Cámaras de Apelaciones: sobre el particular se solicitaron informes circunstanciados a las tres Cámaras de Apelaciones (4 Salas) sobre el numero de expedientes ingresados y resueltos en los dos últimos años, los mismos fueron evacuados a requerimiento de la Comisión traduciendo datos objetivos: ingreso de expedientes en determinado periodo y de determinada jurisdicción, lo que simultáneamente permitió verificar la "sobrecarga" sobre determinadas jurisdicciones teniendo en cuenta el tipo de juicio: ordinario, sumario, sucesorio, concursos, alimentos, apremios etc. como criterios subjetivos en el agrupamiento de decisiones: autos interlocutorios, apelaciones o resoluciones sobre honorarios y sentencias.

d) Muestreo estadístico originado en el S.T.J. correspondiente al año 1985/1995 y primer semestre del /96 sobre número de causas iniciadas en el ámbito del S.T.J., Juzgados de 1a. instancia de todos los fueros, en lo correccional y de Paz, agrupadas por jurisdicción. Planilla ilustrativa sobre el número de sentencias dictadas en el periodo 1992/5 en todos los organismos de 1a. Instancia del fuero civil y comercial y laboral de todas las jurisdicciones de la Provincia.

e) Visitas de Inspección: se arriman a la Comisión de Mapa Judicial las visitas de Inspección ordenadas por el S.T.J. en el ejercicio de la Superintendencia, por ej. la realizada por la Sala No. 3 del alto Cuerpo el 14/17 de agosto de 1996, o la Cámara Segunda de Paraná a organismos de 1a. instancia el 4/10/96.

Con todos esos elementos y abarcando aspectos cuantitativos y cualitativos, las conclusiones a las que se ha arribado respecto al fuero civil y comercial se han basado en experiencias, números, datos, evaluados en idéntico periodo, por lo que se estima no haber dejado fuera de análisis ningún elemento de juicio e importancia para la comprensión del tema.

En la materia ha colaborado informando personalmente a la Comisión la Sra. Jueza de Primera Instancia en lo Civil y Comercial de Paraná Dra. Laura Bertellotti de Schaller.

En consecuencia:

1. Se propugna la asignación de competencia plena al Juzgado de Instrucción de Feliciano con lo que asumiría la civil y Comercial.

2. Se aconseja el desdoblamiento de los Juzgados en lo Civil y Comercial de Concepción del Uruguay que tienen dos secretarías cada uno.

3. Aparece como una solución a la situación de colapso planteada, quitar la competencia laboral al Juzgado Civil y Comercial de La Paz y asignarla temporalmente al Juzgado en lo Correccional mientras la coyuntura así lo imponga.

4. Evaluados los cómputos estadísticos de los Juzgados Civiles y Comerciales de cada jurisdicción se llega a las siguientes conclusiones: se propone una compensación para mejorar la situación en particular de la Sala en Concepción del Uruguay que aparece como la más recargada, ella consiste en prever la creación de una Sala en lo Civil y Comercial que junto a la Sala de Acusación Penal conformarían la Cámara de Gualeguaychú captando la producción de los Juzgados del Fuero local, del Juzgado creado en Islas del Ibicuy y del Juzgado Civil y Comercial de Gualeguay.

5. Evidenciando las estadísticas una anarquía de criterio para su elaboración, se aconseja el dictado de pautas concretas que reflejen fidedignamente la realidad del trámite que llevan delante los organismos del fuero.

6. Aparece como conveniente la transformación de uno de los dos Juzgados en lo Civil y Comercial de Colón en Juzgado Laboral.

7. Propiciar la creación de dos Juzgados Civiles más para Paraná.

 

FUERO LABORAL:

En el fuero laboral corresponde efectuar las siguientes consideraciones:

Estadísticamente en los últimos años la litigiosidad laboral ha ido aumentando en la Provincia de Entre Ríos, pero corresponde tener presente además de este elemento, que las sucesivas reformas laborales en especial la sanción de la Ley 22.557 de riesgos de trabajo cuyo claro propósito de desjudicialización de las controversias, restó un turno al fuero, han provocado una cierta disminución de demandas, por lo que esta materia se ha visto relativamente compensada, en el número de causas judiciales ingresadas.

En base a estos elementos, y analizando la situación del fuero en todo el territorio provincial, esta Comisión no propone otras modificaciones que no sean de mera reorganización, teniendo presente a tal fin el mejor aprovechamiento de las estructuras ya existentes como se aconseja específicamente en la La Paz y Nogoyá, propiciándose la asignación de competencia laboral a los Juzgados Correccionales de dichas localidades mientras se mantenga la sobrecarga existente en los Juzgados Civiles y Comerciales, o la situación del Juzgado de Instrucción de Feliciano, el cual posee una actividad mínima, por lo que se propicia asignarle competencia plena, a fin de que con su aporte descomprima las localidades que abarcan su competencia en las otras materias y propiciando creación de Juzgados sólo en aquellos casos que pudiendo preveerse sobrecargas futuras sea estrictamente necesario.

La solución puede vislumbrarse con la futura construcción del puente Victoria-Rosario, aconsejándose tener presente dicha circunstancia para posibilitar en el futuro la creación de un Juzgado Laboral en dicha localidad.

Otra jurisdicción que requiere especial atención es Concordia, donde actualmente existen cinco Juzgados Laborales, en virtud de que, en oportunidad de tener que superarse un extraordinario atraso del fuero en dicha jurisdicción, fueron creados dos Juzgados, situación que ha sido totalmente resuelta, hoy se ve la conveniencia de aprovechar la estructura ya creada de uno de esos juzgados, para su utilización en otra materia más conflictiva en ese territorio provincial, como es el penal.

Así esta Comisión se adhiere a los fundamentos oportunamente expuestos al Superior Tribunal de Justicia, por la Excma. Sala del Trabajo, cuando como conclusión a una visita efectuada en fecha 15 y 16/08/96 a los Juzgados Laborales de Concordia (y cuya copia se adjunta), aconsejaba "...se interese competencia de uno de esos Juzgados de modo tal que su plantel y presupuesto pueda ser utilizado para llenar necesidades de otros fueros de la misma Jurisdicción actualmente muy saturada, como es el fuero penal". En dicha oportunidad, fue informado por los integrantes de esa Excma. Sala que "....el Colegio de Abogados, entrevistado en la oportunidad, manifestó coincidencia con el criterio expuesto".

Por último y analizando la situación de Paraná, corresponde consignar que en la actualidad, los cuatro Juzgados existentes, evidencian una situación de regularidad, estando los Juzgados al día, con audiencias dentro de los tiempos esperados, por lo que en la Capital, no se propicia modificación alguna.

Por lo que, como conclusión del fuero laboral esta Comisión propicia:

1. Necesidad de transformar uno de los cinco Juzgados Laborales de Concordia en Correccional.

2. Asignación de la competencia laboral a los

Juzgados Correccionales de La Paz (mientras dure la situación conyuntural que sobrecarga el Juzgado en lo Civil y Comercial) y

Nogoyá.

3. Con la asignación de competencia plena al Juzgado de Feliciano, asume la laboral.

 

 

FUERO DE PAZ:

Existe un proyecto de Ley elaborado por una Comisión creada a instancia del Superior Tribunal de Justicia, presentado a los Poderes Ejecutivo y Legislativo en diciembre de 1995.

 

FUERO DE MENORES:

La Comisión de Mapa Judicial se ha valido de estadísticas e informes que personalmente brindaron la Sra. Jueza de Menores Nº2 de Paraná Dra. Claudia Salomón de Anzola y el Sr. Defensor del S.T.J. Dr.Francisco Arsenio Mendoza para concluir en la conveniencia de no incrementar por ahora, la estructura existente, pudiendo mejorarse incorporando a algunas jurisdicciones equipos interdisciplinarios que asistan a los jueces que entienden en cuestiones de menores, sugiriendo el aprovechamiento de los recursos humanos existentes, particularmente en los Municipios con los cuales se podrían implementar convenios de cooperación y asistencia a los Magistrados, que actuando en función de Jueces de Menores, así lo requieren.

Del material analizado y de la experiencia recogida desde la vigencia de la Ley 8.490 y la práctica Judicial de los Juzgados de Menores existentes, se concluye en que los mismos son organismos de diagnóstico que poco pueden aportar a la solución de los conflictos que se les presentan, dado la enorme judicialización de problemas de índole social que excede en gran medida la tarea estrictamente jurisdiccional.

Es por ello que nos permitimos sugerir la conveniencia de fijar, por las autoridades administrativas, una política coherente e integral en materia de minoridad y la necesidad que en esta materia trabajen coordinadamente todos los operadores, pudiendo ser el S.T.J. el convocante para crear un ámbito de estudio en ese aspecto y que vincule a la Justicia, Consejo Provincial del Menor, Policía, Consejo de Educación y otros.

 

FUERO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

La Comisión ha procedido al análisis y aprobación del proyecto elaborado por el representante del Colegio de Abogados de la Provincia Dr. Raúl Gracia, que propicia la creación de una Cámara en lo Contencioso Administrativo, y cuyo texto se incorpora al presente.

"Necesidad de la creación de una cámara Contencioso Administrativa".

Un grave problema que se detecta en la administración de justicia en Entre Ríos, es la gran dilación de las causas contencioso administrativas.

Ello obedece a distintas circunstancias que confluyen en un resultado realmente negativo.

Por un lado tenemos una trascendente proliferación de juicios, de distinto tipo e importancia. Muchos de ellos derivan de la emergencia en la que se encuentra la Provincia desde hace varios años, lo que genera normas lato sensu muy discutibles que naturalmente son resistidas por los particulares. A ello se agrega una inadecuada estructura del Tribunal Competente ordenada prima facie por la Constitución Provincial y por las normas dictadas en su consecuencia (decreto ley 7.061, ratificado por Ley 7.504) para la materia contencioso administrativa.

En efecto la competencia del contencioso, es atribuida al Superior Tribunal de Justicia en pleno. Ello determina que un cuerpo integrado por nueve miembros tenga a su cargo los pleitos vinculados a la materia contencioso administrativa.

Va de suyo que el número de mención conspira contra la eficacia, por más diligencia que le dediquen los Sres. Vocales.

La estadística de los últimos años está indicando (1.9871.996), que hasta el año 1.992 el promedio de juicios contenciosos administrativos era de 108 por año. A partir del año 1.993 hasta 1.996 el promedio anual ascendió a casi 200 juicios.

La mayoría de los juicios desde 1.992 en adelante refieren a reclamos de los agentes públicos, en actividad y en pasividad. Han disminuido sensiblemente los reclamos derivados de obras públicas, fenómeno éste que se explica por la practica paralización durante el período comprendido entre los años 1.992-1.996, de la obra pública. Ello está determinando, que en las actuales circunstancias, la media anual de juicios será de 200. Si consideramos diez meses y medio hábiles, tenemos que mensualmente ingresarían casi veinte causas. A ello debemos agregar que en algún momento el ritmo de obra pública se incrementará, con lo que naturalmente se generarán más pleitos. Debemos tomar en consideración que los juicios no necesariamente refieren a la ejecución y pago de la obra pública, sino que existen discusiones anteriores al comienzo de la obra. Así se puede impugnar el acto licitatorio, la adjudicación, etc.. Si a ello se agregan los inconvenientes y diferencias que surgen durante la ejecución de la obra, podemos formarnos un panorama adecuado sobre la virtualidad de judicialidad que puede presentarse.

Ello está indicando que la materia en análisis es una importante sobrecarga para el S.T.J., lo que conlleva dilación para los justiciables.

La solución para el problema enunciado es sin duda la creación de una Cámara ContenciosoAdministrativa, tal cual lo han hecho otras Provincias, con textos constitucionales muy similares al de Entre Ríos (Córdoba, Santa Fe).

En general las constituciones provinciales, tomaron partido por el sistema judicialista, en relación a la materia contencioso administrativa. Por su lado la mayoría de ellas con anterioridad al proceso reformista iniciado en 1.983 se inclinaron por atribuir la competencia a sus Superiores Tribunales. En ello han seguido la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.

Esa postura obedecía a una concepción que podía justificarse en épocas pretéritas, que en mi concepto han sido superadas por la realidad y por la especialización.

Manuel María Diez en su obra Derecho Procesal Administrativo expresa: "Como dijimos el Tribunal que tiene jurisdicción en las provincias en un Tribunal único, que es el más elevado de las mismas. La doctrina dice al respecto que como están en juego el interés general, representado por la administración, y el interés individual del administrado, se ha querido confiar la solución del conflicto de derecho surgido entre la administración y los particulares a un Tribunal que, por ser el más elevado en la jerarquía judicial, constituye una mayor garantía de acierto y ecuanimidad y viene a desempeñar una función similar a la del Consejo de Estado francés" (pg.67).

Por su parte Dromi, en la obra Proceso Administrativo Provincial (Astrea 1.977 pg.14 y 15), comentando el sistema mendocino únicamente refiere a la cláusula constitucional que atribuye la competencia a la Suprema Corte de Justicia, sin formular al respecto comentario alguno.

La Constitución de la ciudad de Buenos Aires, guarda silencio respecto a la competencia en materia contencioso administrativa, siguiendo en mi concepto una técnica adecuada. La realidad irá marcando el camino y será el legislador quien atribuya la competencia, sin encontrarse encorsetado por una disposición constitucional. Este sistema sería deseable para nuestra Provincia en una futura reforma constitucional.

La Provincia de Santa Fe, mediante Ley Nº11.329 (B.O. 24.1.96) modificatoria de la Ley Orgánica del Poder Judicial Nº 10.160 creo dos Cámaras Contencioso Administrativas, atribuyéndole a las mismas competencia material y territorial. El antecedente resulta importante por cuanto, la constitución Santafecina, en su artículo 93 inc.2º contiene una norma similar a la de nuestra Constitución, en lo que concierne a la competencia. Sin embargo la referida ley que se complementa con la 11.330 Código Procesal Administrativo estructura como hemos dicho las Cámaras atribuyéndole la competencia, que constitucionalmente ejercía la Corte. El contencioso en la vecina Provincia, está previsto como un recurso. La corte conserva la competencia para aquellos casos en que el recurrente sea un Municipio o Comuna (art.2 de la ley 11.330). En la Exposición de motivos de esta última ley se expresa: "Finalmente, como consecuencia de la creación de las Cámaras en lo contencioso administrativo se torna indispensable, para responder adecuadamente al artículo 93 inciso 2º de la Constitución introducir dos remedios a esta finalidad y que, de alguna manera, preservan la potestad contencioso administrativa de la Corte Suprema de Justicia. A ello responden de un lado la llamada "avocación de la Corte Suprema" y de otro, el que se denomina "recurso de casación". En el primer caso, cualquiera de las partes puede solicitar que aquélla dicte la sentencia definitiva en el recurso contencioso administrativo siempre que medie interés institucional suficiente o trascendente que será como no puede ser de otra manera, discrecionalmente apreciado por la Corte Suprema. En el segundo, dictada la sentencia definitiva por una Cámara, el Alto Tribunal podrá intervenir a través de la deducción del recurso de casación que no implica excluir el recurso de inconstitucionalidad, los que en su caso se tramitarán y decidirán conjuntamente. La casación tiene por objeto mantener una razonable uniformidad en la interpretación y aplicación de las normas que integran el ordenamiento jurídico administrativo. Razones de alto interés público así lo requieren de modo tal que tanto un remedio como el otro, tienden en definitiva, a que la Corte Suprema, desde su posición institucional indique o señale mediante su intervención útiles directivas y comportamientos claros que deberá respetar la administración pública. Se eliminarán así incongruencias y contradicciones que no solo atentarían contra el principio de legalidad, el cual debe ser observado indefectiblemente por la Administración, sino también contra la eficacia de su misma actividad en persecución de los intereses públicos de los que es tutora por imperio de las normas jurídicas, sin olvidar en ningún momento los intereses de los administrados. Con ello se respetará la seguridad jurídica que constituye un valor inestimable en el Estado de Derecho que tiene, según la Corte Suprema de Justicia de la Nación, jerarquía constitucional".

Para la solución que se propicia, para nuestra Provincia, existiría un escollo de orden constitucional. A mi juicio ese valladar es más aparente que real.

Veamos el texto constitucional y sus antecedentes (Convención Constituyente; Justo Medina ) para ver si es posible la solución deseada.

Nuestra Constitución prevé al Contencioso Administrativo como un recurso (Art.135 inc.28 y 167 inc.3º). Del último de los artículos citados, surge que el recurso procede respecto de denegaciones del Ejecutivo por mora del mismo en resolver.

Ello nos indica abinitio, que la forma en que está estructurado en la actualidad el contencioso en el Código Procesal Administrativo, no se ajusta estrictamente a lo que establece el texto constitucional. Ello así por cuanto el juicio regulado por el Decreto Ley 7061, no es un recurso. Si bien vía demanda contenciosa se ataca una resolución administrativa firme, no puede sostenerse que ello sea propiamente un recurso.

Pero evidentemente el procedimiento estructurado por el Decreto Ley de referencia, pone al particular en mejores condiciones que la vía que contemplaba el Decreto 3377/44. En efecto si bien la cuestión queda limitada a lo que se discutió en sede administrativa, el juicio permite aportar pruebas referidas a esa cuestión, alegar respecto de las mismas, impugnar determinadas cuestiones a través de pericias, etc..

De allí que aún cuando en apariencia el texto constitucional no se respetara en forma irrestricta, la integración armónica del mismo, en cuanto se garantiza a los particulares una forma de recurrir, ante la justicia actos del Poder Ejecutivo, fue notablemente mejorado por el Decreto Ley 7061.

Ello equivale a decir que la ultima ratio del texto constitucional fue respetada y aún mejorada. No podrá decirse que el Código Procesal Administrativo haya violentado el espíritu de la norma constitucional.

Y hecha esta digresión entremos de lleno en la cuestión que nos convoca.

El núcleo del análisis debe centrarse en el artículo 167 de la Constitución Provincial.

Este artículo que contiene tres incisos, refiere a: 1. Jurisdicción originaria y exclusiva del S.T.J.. En este inciso no se encuentran comprendidas las cuestiones contencioso administrativas; 2. Jurisdicción de última instancia: tampoco se incluye la materia que nos ocupa, pero que permitiría regular un recurso respecto de las resoluciones de la Cámara ContenciosoAdministrativa, para el control de la constitucionalidad por parte del S.T.J.; 3. Jurisdicción en causas contencioso administrativas. "Conocerá y resolverá en las causas contencioso administrativas previa denegación o retardación de la autoridad administrativa competente, al reconocimiento de los derechos gestionados por parte interesada en la forma en que lo determine la ley respectiva" . Esa ley es, en la actualidad, el Decreto ley 7061, ratificado por ley 7504. Esta norma siguiendo a pies juntillas la Constitución estableció la competencia del S.T.J. en pleno para el tratamiento de las acciones que se deduzcan por violación de un derecho subjetivo o un interés legítimo regido por ley, decreto, reglamento, resolución, contrato, acto o cualquier otra disposición de carácter administrativo. El resultado de la competencia atribuída al S.T.J. en pleno, es el que referimos al principio del presente análisis.

En definitiva la solución a esta cuestión sería la creación de una Cámara ContenciosoAdministrativa a la que se le debe atribuir competencia para entender en los juicios contencioso administrativos. La ley deberá prever un recurso de las resoluciones para ante el S.T.J. para el control de constitucionalidad y asimismo podría también introducirse el recurso de casación que regula la ley santafesina. De esta forma se respeta la intervención del S.T.J. en las causas contencioso administrativas con lo que se daría cumplimiento, con el espíritu del texto constitucional.

Para proceder en consecuencia se deberá reformar la Ley 6902, el Decreto Ley 7061 ratificado por Ley 7504, previendo además que las normas contenidas en leyes especiales que disponen recursos y/o acciones para ante el S.T.J. quedan derogadas y que esos derechos deberán hacerse valer ante la Cámara a crearse. Naturalmente que todo ello es sin perjuicio, que en una eventual reforma constitucional se contemple la modificación de los arts.135 inc.28 y 167 inc.3. Pero hasta que ello ocurra, es menester dar una solución imaginativa a la cuestión planteada.

A modo de síntesis cabe poner de resalto que los particulares de manera alguna verán restringidas sus garantías con la medida que se auspicia, desde que tendrán el derecho de recurrir ante la justicia, las resoluciones denegatorias o la falta de resolución por parte de la autoridad administrativa competente, con la posibilidad incluso de recurrir ante el S.T.J.. Por otra parte sus reclamos serán sensiblemente agilizados con la obvia ventaja que ello representa.

En consecuencia se propone que la Comisión de Mapa Judicial eleve como propuesta, la creación de una Cámara ContenciosoAdministrativa, la que tendrá su asiento en la ciudad de Paraná, y se compondrá de tres miembros, que deberán reunir los requisitos exigidos para ser camarista, los que serán subrogados en la forma que lo determine la ley por los integrantes de las otras Cámaras con asiento en la ciudad de Paraná. Las sentencias dictadas por la C.C.A. serán recurribles ante el S.T.J. mediante recurso de inconstitucionalidad y de casación.

 

DR. ANIBAL CARLOS M. NESA

DR. EMERIO SALIM ABRAHAM

Senador DR. LUIS LEISSA

Diputado DR. EDUARDO JODOR

DR. RAUL GRACIA

DRA. LAURA Z. DE GAMBINO

DRA. MARIA ALEJANDRA ABUD

DR. BERNARDO S. ZONIS